Page 10 - ⑨环境与发展第6期

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环境与发展 ߌ࣢აؿᅚ࿐ඌ௹़
HUANJINGGUANGLI 环境管理
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原则转化为体现法律思维和逻辑的法律语言， 法都侧重于政府的环境管理职能，忽略法律对
其次是将整体性保护技术手段转化为权利义 自然要素进行保护的属性。《长江保护法》总体

务规范 。而整体性保护主义入法，意味着这 定位为“保护法”，“保护”是一个广义的概念，
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种理念可以借助规范，成为一种可操作的、具 面对长江出现生态困境应该如何保护，怎样保 ߌ࣢აؿᅚ࿐ඌ௹़

有强制力的工具。从法理角度分析，法律能够 护，是这部法律主要回答的问题。例如，针对
具有威信且发挥作用，为人们遵循的两大重要 长江某些生态保护区牺牲环境追求地方 GDP

因素就是强制力和可实施性 。 的增长的问题，主要有三种措施。第一，第 21
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虽然我国环境立法中不同程度上均体现 条第3款规定由国务院自然资源主管部门负责
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出整体性或者综合性保护理念，但是在制度设 统筹长江流域新增建设用地总量控制和计划，
计上仍然难以脱离旧的立法模式和立法思想 在一定程度上限制地方乱开发的现象。第二，
的束缚 。我国环境资源立法体系基本涵盖了 第 22 条表明要实施环境分区管控方案制度和
[7]
例如土地、水源、森林、野生动物和植物等自然 生态环境准入清单制度，调整长江流域产业结

要素的管理和保护，但也正是因为各法独立而 构与布局，使区域发展计划与方式与对应的生
分割，造成立法内容重复或者缺失，这种形式 态系统环境承载能力相适应。第三，第75条和
上的分割最终导致生态系统保护支离破碎、效 第76条都明确推行纵向生态补偿制度、横向生

率低下，毫无“整体性保护”可言。《长江保护 态补偿制度与社会自愿协商生态补偿制度，保
法》正是在这种背景下做出的立法尝试，打破 障因保护生态而限制发展地区的财政供给，保

分自然要素和分部门立法的藩篱，以流域为单 障长江生态环境保护或修复资金供应，呼应
位对长江进行保护。 “绿水青山就是金山银山”的政策理念。

3 《长江保护法》体现的整体主义理念 其次，跟以往独立成篇的自然资源保护单

《长江保护法》中体现出的整体性保护主 行法不同，《长江保护法》将目前的发展与今后
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义不仅仅强调本法与其他各法之间相互配合 的发展看作一个整体，将长江头和长江尾看作
联动，体现长江流域“山水湖田林草”是一个生 一个整体，以加强山水林田湖草综合管理模式

态整体的理念，更是着重在立法思路、发展目 替代传统“顾头不顾尾”、“顾眼前不顾今后”的
传统发展模式和监管方法，这是《长江保护法》
标、规划管控、标准体系及管理体制方面的“整 ߌ࣢აؿᅚ࿐ඌ௹़
合”。以“整合”放大“综合保护”“整体性保护” 中整体性思路的体现。例如针对以往行政区
效应。申言之，整体性保护并非言之即“综合 划边界导致长江管理“破碎化”“九龙治水”的

管理”“统筹规划”，这些只是形式层面的立法 现状，《长江保护法》第 2 条明确长江流域所包
安排，实质层面的整体性保护必须通过“整合” 含的地域范围，第 4 条成立长江流域协调机制
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对以往权责不清、模棱两可的制度进行明确 统一指导、统筹协调长江保护工作。另外，立
化，可操作化，才能真正发挥法律效力。 法还建立了多部门权责划分机制以及共同组

3.1 立法思路彰显生态整体性保护思维 建生态资源数据库，落实在长江流域开展生态
首先，以往的自然资源单行法和环境保护 整体性保护的政策要求。

4 HUANJINGYUFAZHAN

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